In de Kirchberg-wijk in Luxemburg huisvest het Hof van Justitie van de Europese Unie. Aan het hoofd van het Hof staat al meer dan een decennium een landgenoot, professor Koen Lenaerts. Den Borluut had de eer om de primus inter pares van de Europese rechterlijke macht te mogen interviewen in zijn kantoor.
President Lenaerts, welke functies heeft u als president van het hof?
‘De president heeft drie grote functies. Om te beginnen is de president het hoofd van de instelling, namelijk het Hof van Justitie van de Europese Unie. Die instelling omvat zowel het Hof van Justitie – het hoogste rechtscollege – als het Gerecht, dat naast eerste aanleg ook in bepaalde domeinen prejudiciële vragen behandelt. De president is verantwoordelijk voor taken die op nationaal niveau vaak door een ministerie van Justitie worden uitgevoerd. Het Hof is volledig zelfbedruipend: het beheert zijn eigen begroting en administratie; het benoemt zijn personeel. Het gaat om een grote organisatie: ongeveer 2.500 medewerkers en een jaarlijkse begroting van 600 miljoen euro. Dat is noodzakelijk omdat het Hof werkt in 24 officiële talen en rechtspraak moet leveren die toepasbaar is in 27 nationale rechtsordes.
De tweede rol is die van voorzitter van het Hof van Justitie als rechtscollege. Het Hof bestaat uit één rechter per lidstaat en wordt bijgestaan door elf advocaten‑generaal. De president draagt de eindverantwoordelijkheid in de moeilijkste en meest systemische zaken, die van belang zijn voor de gemeenschappelijke rechtsorde van de Unie. De kerntaak van het Hof is het verzekeren van de eenheid van uitlegging, toepassing en afdwinging van het Unierecht in alle lidstaten. Dat is essentieel voor de gelijkheid van burgers en lidstaten voor de wet, zoals ook verankerd in artikel 20 van het Handvest van de Grondrechten. Die eenheid wordt vooral gewaarborgd via de beantwoording van prejudiciële vragen die nationale rechters aan het Hof stellen. Als president moet je rechters uit zeer uiteenlopende juridische en historische culturen samenbrengen. De verschillen tussen West‑Europese en Centraal‑ en Oost‑Europese lidstaten spelen daarbij een rol, net als historische ervaringen – bijvoorbeeld met autoritaire regimes – die doorwerken in gevoeligheden rond thema’s zoals privacy.
Tot slot is er de externe communicatierol. Ik ben bijna elke week in een andere lidstaat om onze rechtspraak uit te dragen.’
Wat vindt u de grootste uitdaging waar het Hof vandaag voor staat?
‘De grootste uitdaging vandaag hangt voor mij samen met wat ik de grootste kwantumsprong in de Europese integratie noem: de Europese Akte van 1987. Dat klinkt misschien verrassend, maar precies daar is een fundamentele verschuiving gebeurd. Tot dan sprak men over de gemeenschappelijke markt, en in het Verenigd Koninkrijk bleef men dat zelfs nadien nog doen. Maar met de Europese Akte werd voor het eerst het concept van de interne markt ingevoerd. Dat lijkt op het eerste gezicht een loutere wijziging van een bijvoeglijk naamwoord, maar in werkelijkheid kwam er een cruciale toevoeging bij: de interne markt werd omschreven als een ruimte zonder binnengrenzen. Die vier woorden hebben de Unie in een volledig nieuwe fase gebracht.
‘Die verwevenheid tussen de lidstaten maakt de Europese Unie tot een van de meest ambitieuze integratieprojecten’
Wanneer lidstaten beslissen dat personen en goederen hun grenzen kunnen overschrijden zonder controles, dan betekent dat onvermijdelijk dat zij een hele reeks beleidsdomeinen gezamenlijk moeten beheren. Anders werkt het systeem niet. Open binnengrenzen veronderstellen immers dat er op het vlak van politiële samenwerking en strafrechtelijke samenwerking een gemeenschappelijke aanpak bestaat. Het zou onaanvaardbaar zijn dat iemand eenvoudigweg de grens oversteekt en vervolgens straffeloos blijft omdat zijn eigen staat hem niet uitlevert. Hetzelfde geldt voor asiel en migratie: wie de buitengrens van de Unie overschrijdt, bevindt zich automatisch in de hele interne ruimte, omdat er geen binnengrenscontroles meer zijn. Daarnaast heeft het vrij verkeer geleid tot een enorme toename van grensoverschrijdende privétransacties. Kortom, de keuze voor een ruimte zonder binnengrenzen verplicht de lidstaten om op tal van rechtsgebieden samen te werken. Volgens de EU-Verdragen gaat het om een “ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”. Die verwevenheid tussen de lidstaten maakt de Europese Unie tot een van de meest ambitieuze integratieprojecten ter wereld en tegelijk tot een van de grootste uitdagingen voor het Hof, dat moet waken over de uniforme toepassing van al die regels.’
De integratie tussen de lidstaten is diepgaander dan de meeste mensen vermoeden?
‘De verwevenheid tussen de lidstaten is vandaag groter dan ooit tevoren. De lidstaten hebben zelf beslist om in een brede waaier aan beleidsdomeinen samen te werken. Walter Hallstein (1ste commissievoorzitter tussen 1958-1967) noemde dat ooit het “Heranrücken der Staaten”: staten die dichter naar elkaar toe groeien. Niet omdat ze hun soevereiniteit opgeven, maar omdat ze democratisch hebben ingestemd met verdragen die zij zelf hebben onderhandeld, afgesloten en geratificeerd volgens hun eigen grondwettelijke vereisten.
Ik ben het daarom nooit eens geweest met de klassieke formulering dat lidstaten “soevereiniteit overdragen”. De soevereiniteit blijft volledig bij de lidstaten. Wat zij hebben gedaan, is beslissen om bepaalde bevoegdheden die aan die soevereiniteit kleven gemeenschappelijk uit te oefenen, omdat dat doeltreffender en kostenefficiënter is. Dat is de essentie van subsidiariteit: bevoegdheden worden op het niveau uitgeoefend waar ze het meest effectief zijn. En in een ruimte zonder binnengrenzen is het logisch dat de bescherming van de buitengrenzen, de politiële en strafrechtelijke samenwerking, en het asiel- en migratiebeleid gemeenschappelijke uitdagingen zijn. Wat er gebeurt aan de grens tussen Bulgarije en Turkije, of tussen de Baltische staten en Rusland en Wit‑Rusland, raakt de Unie als geheel.
Cruciaal is dat de Unie geen staat is, en ook geen staat in wording. In de rechtspraak van het Hof wordt dit expliciet bevestigd. De Unie is een gemeenschappelijk beleidsniveau, waarbinnen de lidstaten delen van hun eigen bevoegdheden gezamenlijk uitoefenen volgens de regels van wetgeving, uitvoering en rechterlijke controle die in de Verdragen zijn vastgelegd. Het Hof van Justitie bewaakt dat geheel van checks and balances.’
Welke evolutie is u het meest opgevallen in uw vier termijnen als president van het Hof?
‘Vandaag behandelt het Hof nog maar in een minderheid van de zaken klassieke interne‑marktkwesties. De kern van de rechtspraak ligt nu in zaken die raken aan het algemene rechtsstelsel: arbeidsrecht, consumentenbescherming, gegevensbescherming, asiel en migratie, politiële samenwerking, strafrechtelijke samenwerking, externe betrekkingen. Denk aan de recente vraag van het Europees Parlement om de verenigbaarheid van een internationale overeenkomst (het Mercosur-akkoord) met de EU-Verdragen te toetsen. Vaak komen die zaken naar het Hof omdat de politieke besluitvorming sterk verdeeld is.
Dat geldt ook voor gevoelige thema’s zoals privacy op het internet, waar lidstaten heel verschillende historische ervaringen en rechtsgevoelens hebben. Of voor de zaken over religieuze symbolen op de werkvloer. De Unie houdt zich daarmee bezig omdat werknemers vrij zijn om in verschillende lidstaten te werken. Alle lidstaten hebben ingestemd met de richtlijn 2000/78, maar de interpretatie ervan verschilt sterk. Frankrijk vertrekt vanuit de traditie van laïciteit, waar neutraliteit betekent dat religieuze uitingen worden uitgesloten. Duitsland hanteert hetzelfde woord, Neutralität, maar bedoelt precies het tegenovergestelde: pluralisme en tolerantie.
We bevinden ons hier op het snijvlak van nationaal constitutioneel recht en Unierecht. Grondwettelijke hoven leggen steeds vaker prejudiciële vragen voor. En in negen lidstaten zonder afzonderlijk grondwettelijk hof vervult het hoogste rechtscollege die rol. Voor mij als president is het een grote uitdaging om dat geheel te laten functioneren. Mijn reizen door de lidstaten dienen niet alleen om uit te leggen wat het Hof doet, maar vooral om te luisteren naar de gevoeligheden die leven. Het Hof moet al die perspectieven begrijpen en toch zorgen voor een uniforme uitlegging, toepassing en afdwinging van het Unierecht.’
Uw bedoeling is om na 2027 uw vijfde termijn als president aan te vatten?
‘Ja, absoluut. Ik ben zeer blij en ook bijzonder dankbaar voor het vertrouwen dat opeenvolgende Belgische regeringen in mij hebben gesteld, volledig los van politieke inmenging en dat is essentieel. Ik wil dus graag voortdoen. Het werkt als volgt: men wordt benoemd als rechter voor een nieuw mandaat dat in oktober 2027 begint. Of men vervolgens president blijft, hangt af van een geheime stemming onder de collega‑rechters. Zij hebben mij al meerdere keren verkozen, en we zullen zien wat het wordt. Ik probeer mijn werk zo nauwgezet mogelijk te doen, in volledige onafhankelijkheid, en dat wordt overal in Europa gerespecteerd. Het Hof wordt ernstig genomen omdat het onafhankelijk, onpartijdig en transparant werkt. De belangrijke zaken worden gestreamd, het debat is open, en in de beraadslaging telt uiteindelijk het sterkste juridische argument.’
Hoe kunnen hoven hun gezag behouden in sterk polariserende tijden?
‘De rechterlijke macht heeft alleen de kracht van overtuiging’
‘Een hof heeft alleen het gezag dat voortvloeit uit het vertrouwen dat de bevolking in zijn rechtspraak stelt. Mijn academisch werk ging vaak over de vergelijking tussen de constitutionele rechtspraak van het Amerikaanse Supreme Court en die van het Hof van Justitie. Ik heb daar heel wat over gepubliceerd en volg het nog steeds van dichtbij. Tijdens mijn doctoraat, na mijn studies aan Harvard Law School en de Kennedy School, maakte ik kennis met de Federalist Papers. Dat waren tijdschriftartikelen uit 1790 van Hamilton, Madison en Jay, bedoeld om de ratificatie van de Amerikaanse Grondwet te bevorderen. Zij spraken over de rechterlijke macht als “the least dangerous branch of government”, omdat zij niet beschikt over de macht van de beurs – belastingen en begroting – noch over de macht van het zwaard: oorlog, politie en strafrecht. De rechterlijke macht heeft alleen de kracht van overtuiging: het gezag dat voortvloeit uit een sterke, transparante en goed onderbouwde motivering.’
De wetgevende bevoegdheid van de EU zorgt voor het grote verschil tussen het Hof van Justitie en het EHRM, waar de Raad van Europa die bevoegdheid niet heeft?
‘Dat is inderdaad een belangrijk verschil tussen het Hof van Justitie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Dit laatste hof interpreteert verdragsbepalingen die zeer moeilijk te wijzigen zijn. Het Hof van Justitie daarentegen werkt vooral met afgeleid Unierecht -wetgevings-, gedelegeerde en uitvoeringshandelingen, in de vorm van verordeningen, richtlijnen en besluiten – die door de wetgever of uitvoerende instanties relatief snel kunnen worden aangepast. Daardoor versteent het recht niet, zoals Dieter Grimm het noemt, maar blijft het evolueren. Onze primaire interactie is dus niet met de Verdragsgever, maar met de wetgever van de Unie en met de nationale wetgevers via prejudiciële vragen.
Je ziet dat ook in de actualiteit. Verschillende lidstaten hebben zich recent verzet tegen bepaalde arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake asiel. Dat komt omdat het EVRM zeer algemene bepalingen bevat, terwijl de Unie beschikt over wetgevende bevoegdheden die door de lidstaten zijn toegedeeld aan het gemeenschappelijk beleidsniveau. Die bevoegdheden worden uitgeoefend via de gewone wetgevingsprocedure (gekwalificeerde meerderheid in de Raad en meerderheidsstemming in het Europees Parlement). Het Hof past vervolgens die wetgeving toe in overeenstemming met het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.
De Unie is geen staat, maar een gemeenschappelijk beleidsniveau dat steunt op de waarden van artikel 2 van het Verdrag: democratie, rechtsstaat en grondrechten. Die waarden zijn niet van bovenaf opgelegd; ze komen van onderuit, uit de lidstaten zelf. Zij hebben gezegd: als we bevoegdheden gezamenlijk willen uitoefenen, moeten we het eens zijn over die waarden. Dat toont hoezeer het systeem berust op checks and balances, op wederzijds vertrouwen en op de bereidheid om samen te werken binnen een rechtsstatelijk kader.’
Hoe verhoudt het Hof zich tot de politieke besluitvorming en de evolutie van de Europese wetgeving?
‘Het Hof wijst een arrest op grond van de bestaande Dublinverordening, de procedureverordening, de opvangrichtlijn of de kwalificatieverordening. Wanneer de lidstaten vinden dat de rechtspraak een richting uitgaat die zij niet wenselijk achten, kunnen zij meteen een gekwalificeerde meerderheid vormen en zich inzetten om een meerderheid in het Europees Parlement te overtuigen. Vervolgens maken ze de Commissie duidelijk dat er een nieuw voorstel moet komen. De Commissie gaat hier normaal op in en zo ontstaat een nieuw politiek evenwicht.
‘Het Hof staat niet boven de politiek, maar functioneert binnen een dynamisch systeem waarin wetgever, uitvoerende macht en rechter elkaar voortdurend beïnvloeden’
Toen ik uw interview met advocaat Quinten Jacobs las, dacht ik: hij spreekt terecht vanuit een constitutioneel perspectief, vanuit een systeem dat gedragen wordt door verdragen en dat is volledig toepasselijk op het EVRM. Maar voor het Unierecht ligt dat anders. Dat is geen kritiek op zijn analyse, integendeel, zijn boek is schitterend. Mijn insteek is complementair: de Europese Unie is niet vergelijkbaar met de Raad van Europa of met een klassieke internationale organisatie. Het is een gemeenschappelijke beleidsstructuur voor 27 landen die hun eigen soevereiniteit gemeenschappelijk uitoefenen, omdat ze daardoor doeltreffender en efficiënter kunnen handelen.
Die gemeenschappelijke uitoefening leidt tot gemeenschappelijke regels, en het Hof van Justitie heeft de taak om die regels uniform te houden in uitlegging, toepassing en afdwinging. Het is dus een heel andere perceptie dan vaak wordt aangenomen: het Hof staat niet boven de politiek, maar functioneert binnen een dynamisch systeem waarin wetgever, uitvoerende macht en rechter elkaar voortdurend beïnvloeden. Dat is precies de kracht van de Unie als gemeenschappelijk beleidsniveau.’
Tot slot, hoe wordt de Europese autonome rechtsorde en trias politica door het Hof van Justitie versterkt?
‘De bredere kritiek op ‘activistische rechters’ wordt zelden tot het Hof van Justitie van de Europese Unie gericht (zoals in België ook niet tot het Hof van Cassatie), omdat men weet dat het Hofuitspraak doet op grond van wetgeving aangenomen door de politieke instellingen van de Unie. Het gaat om duizenden pagina’s gedetailleerde wetgeving in alle mogelijke domeinen. De Commissie heeft het monopolie van initiatief, maar de Raad kan met gekwalificeerde meerderheid vragen om een voorstel, en het Europees Parlement kan dat ook. Wanneer de Commissie weigert moet zij dat motiveren en dat is meestal moeilijk vol te houden. Zodra er een voorstel ligt, begint de wetgevingsmachine opnieuw te draaien: triloog tussen Commissie, Parlement en Raad, en uiteindelijk een nieuwe synthese. De lidstaten zijn dus diep betrokken bij de evolutie van het Unierecht, zoals het hoort. En niet alleen de lidstaten, maar ook de bevolkingen – the peoples – via de verkiezingen voor het Europees Parlement.
Dat systeem van checks and balances lijkt in zekere zin op het federale model van de Verenigde Staten, en dat is precies waarom ik daar academisch altijd zo’n belangstelling voor heb gehad.
Een rechter moet de grenzen van zijn ambt kennen. Hij mag niet, omdat hij toch bezig is, ineens alle mogelijke vragen en implicaties meenemen in één allesomvattend arrest. Dan ben je wetgever, en dat is strijdig met de trias politica. Soms zegt een academicus dat een arrest “meer vragen oproept dan het oplost”. Dat wordt dan als kritiek bedoeld, maar ik lees dat anders: het betekent dat we niet buiten onze rol zijn getreden. Als we al die bijkomende vragen hadden beantwoord, zouden we de plaats van de wetgever innemen en dat mag niet. Het is veelzeggend dat het Hof enkele jaren geleden in de Common Market Law Review niet werd beschuldigd van rechterlijk activisme, maar van rechterlijk minimalisme. Precies omdat we zo nauwgezet binnen de grenzen van de zaak blijven. En dat is essentieel: een hof moet, zoals Hamilton schreef, zijn legitimiteit duurzaam bewijzen. Die legitimiteit komt voort uit het feit dat we recht spreken binnen de bevoegdheid die ons is toevertrouwd: niet meer, maar zeker ook niet minder.’
Baron prof. dr. Koen Lenaerts (1954°) is sinds 2015 president van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Hij was hiervoor drie jaar vicepresident van het Hof, waarvan hij sinds 2003 rechter is. Van 1989 tot 2003 was hij rechter in het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen (nu Gerecht van de Europese Unie). Lenaerts studeerde rechten aan de Facultés Universitaires Notre-Dame de la Paix te Namen en aan de Katholieke Universiteit Leuven. In 1978 behaalde hij een LL.M. titel aan Harvard University en in 1979 verkreeg hij aldaar een Master in Public Administration. Als hoogleraar Europees recht aan de KU Leuven bouwde hij een internationale reputatie op, met een scherp oog voor constitutionele vraagstukken.